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自然保護區內礦業權該如何退出? ——訪北京金誠同達律師事務所土地礦產法律顧問吳永高

欄目: 新聞動態 發布時間: 2017-08-24 瀏覽量: 1653

 近日,《中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》,對甘肅省有關部門和領導進行了嚴厲問責。

 此次中央對環境生態問題問責,范圍之廣、力度之大,前所罕見。隨后,國土資源部下發了《自然保護區內礦業權清理工作方案》,在對國家自然保護區內礦業權進行核查清理的同時,嚴禁新礦權進入自然保護區。與此同時,河南、湖南、青海、內蒙古、廣西、寧夏等省(區)也紛紛出臺文件,嚴禁新礦權進入自然保護區,已設立的礦權也要全部退出。

  自然保護區內探礦權、采礦權退出有著重要的時代背景。特別是黨的十八大確立“五位一體”總體布局,把生態文明建設放在突出地位以來,礦產資源開發和環境保護的矛盾越來越凸顯。在生態優先的新形勢下,對自然保護區的礦產資源開發進行嚴格的限制,彌補礦產資源開發的歷史欠賬,符合重典治亂的基本理念。按照目前的政策要求,探礦和采礦行為必須全面退出自然保護區已經不可避免。那么,自然保護區內原有的合法礦業權該如何退出,又該如何保障礦業權人的合法權益?近日,中國礦業報記者就此采訪了全國知名礦業專家、北京金誠同達律師事務所土地礦產法律顧問吳永高。

  中國礦業報:我國現行的礦產資源開發和環境保護政策規定都有哪些?

  吳永高:礦產資源開發和環境保護的矛盾由來已久,也是客觀存在的。探礦活動對生態環境擾動較小,對保護區內動植物和自然生態造成的影響十分有限,探礦又屬于“找寶”活動,從政策上來說應當是鼓勵的。采礦活動可能對自然保護區的環境影響較大,可能對自然保護區的土地、動植物、地質環境、水、空氣等生態環境造成污染和破壞。

  為此,我國《礦產資源法》確定了重要地區限制采礦的制度,《森林法》、《草原法》、《水法》也對礦產資源開發涉及森林、草原和資源保護等做出了限制性規定。《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》、《地質遺跡保護管理規定》、《濕地保護管理規定》等行政法規和政策文件也涉及礦產資源開發和環境保護的規定。

  自然保護區內的探礦權采礦權必須依法退出,其法律依據主要是《自然保護區條例》和環保部等十部門聯合印發的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》(環發[2015]57號,以下簡稱“十部門57號文件”)。

  中國礦業報:礦業權要退出自然保護區,首先要明確自然保護區的邊界范圍和功能區劃。目前在礦業權退出自然保護區方面還存在哪些障礙?

  吳永高:明確自然保護區的邊界范圍和功能區劃是礦業權退出的前提。經過60多年的發展,特別是20世紀90年代以后,我國自然保護區的建設取得了長足進步,自然保護區的數量迅速增加,類型日益豐富,面積顯著擴大。截止到2015年底,我國現有各類自然保護區共計2740個。自然保護區面積14702.8萬公頃,約占國土面積的14.8%。(編者注:截至2016年,全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區2750個。)

  我國的自然保護區建設在取得成效的同時,也存在很多問題。有的保護區劃定的不夠科學,很多地方為爭取上級財政補貼,在沒有經過科學論證的情況下,隨意申請劃定自然保護區;有的因為各種創建活動,過分追求保護區面積的增加等。這些問題的存在,導致部分自然保護區目前仍然存在保護區邊界范圍不清楚和功能規劃分區不明確的問題,這和探礦權、采礦權退出自然保護區息息相關。因為探礦權采礦權退出自然保護區必須界定兩個問題:一是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區范圍內,二是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區的核心區和緩沖區范圍內。

  一是自然保護區的邊界范圍不清楚。根據《自然保護區條例》規定,“自然保護區的范圍和界線由批準建立自然保護區的人民政府確定,并標明區界,予以公告。”但實踐中,基于當時申請劃定自然保護區的不科學,管理上的粗放和混亂,特別是土地權屬的矛盾,導致相當部分自然保護區在建立時沒有明確的坐標,自然保護區的邊界范圍并不清楚。如果自然保護區的邊界范圍不清楚,直接導致如何認定探礦權和采礦權是否在自然保護區范圍內這個問題的出現。如果不能確認探礦權采礦權在自然保護區范圍內,就不能適用自然保護區的相關規定,要求探礦權采礦權退出就缺乏充足的法律依據。

  二是自然保護區的功能分區不明確。按照《自然保護區條例》的規定,自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。不同的功能分區保護力度是不一樣的,其中核心區和緩沖區內范圍內不允許建設任何生產設施,嚴格控制人類活動,實驗區范圍則允許有一定的生產設施和建設項目。但實踐中我國已有的自然保護區還有相當比例沒有明確劃分功能區。根據十部門57號文件,要求探礦權采礦權必須退出的是自然保護區的核心區和緩沖區。所以,判斷探礦權采礦權是否處于核心區和緩沖區就非常關鍵,如果自然保護區沒有劃定核心區和緩沖區,那么認定探礦權采礦權必須退出也是存在爭議的。

  中國礦業報:自然保護區的礦業權該如何退出?

  吳永高:無論是目前自然保護區的法律政策還是礦產開發的實際需要,對探礦權采礦權退出自然保護區都應該區別對待,切不可搞“一刀切”的政策。無數次歷史經驗證明,“一刀切”、“層層加碼”的政策往往是矯枉過正,用力過頭,無法達到自然保護區和礦產資源開發的利益平衡,無法實現保護生態環境的初衷。

  根據《自然保護區條例》的規定,禁止在自然保護區內開礦、采石、挖沙等行為,從礦產資源開發利用的角度,可以看出所禁止的是采礦行為,并沒有禁止探礦行為。《自然保護區條例》第二十七條規定,進入自然保護區核心區的科學研究觀測、調查活動應當經自然保護區行政主管部門批準。所以,進入自然保護區的核心區的公益性、基礎性地質調查活動,也應當得到自然保護區行政主管部門的批準。但在辦理審批手續時,應當通過環境影響評價的程序,來評估地質調查活動對環境造成的影響。

  而對采礦權退出自然保護區,可通過兩種途徑,對邊界范圍和功能分區明確的自然保護區,所有礦業權可一律退出。而對邊界范圍和功能分區不明確,甚至盲目追求“高大上”且沒有保護功能的自然保護區,則可以通過調整自然保護區范圍的方式使部分采礦權合法化,從而達到“退出”的目的。

  前文提到,截止到2015年,我國自然保護區保護面積達到14702.8萬公頃,約占整個國土面積的14.8%。礦產資源的賦存地也多在崇山峻嶺、奇峰險川之間,和設定的自然保護區的范圍多有重疊。環境保護屬于公共利益,“環保優先”是一個普遍的原則,任何以犧牲環境保護為代價的經濟發展都是不可取的。但我們也必須認識到,礦產資源開發利用不僅僅涉及礦業權人的利益。礦產資源及能源安全是國家安全的重要組成部分,關系一國的經濟安全和社會穩定。目前世界上很多國家都將保障礦產資源安全作為國家資源戰略的首要目標。我國政府也明確提出到2020年,基本形成比較完善的能源安全保障體系,能源自給能力保持在85%左右。

  所以,涉及到礦產資源開發利用問題時,應當采取“兩害相權取其輕”的基本思路,合理評估自然環境生態系統保護和礦產資源開發的利益平衡。特別是針對原來自然保護區設定不科學,保護對象、保護等級和保護區劃定范圍沒有經過科學論證的,應當經過重新科學論證、合理劃定;對涉及戰略性礦產資源勘查開采的,保護區能夠縮小范圍或者異地補劃面積的,應當調整保護區的范圍,為礦產資源開發做好鋪墊。

  自然保護區的調整是有法律和政策依據的。《自然保護區條例》第十五條第一款規定:“自然保護區的撤銷及其性質、范圍、界線的調整或者改變,應當經原批準建立自然保護區的人民政府批準。”2013年國務院印發的《國家級自然保護區調整管理規定》中明確,國家級自然保護區調整包括的范圍調整、功能區調整及更改名稱,并規定了自然保護區調整的條件、程序和審批等內容。北京、青海、陜西等多個省份也出臺了相關規定。

  在前述情形均排除的情況下,自然保護區的核心區和緩沖區的采礦權,必須關停退出,涉及政府補償的,應當給予公平合理的補償。

  中國礦業報:礦業權退出自然保護區的補償依據有哪些?

  吳永高:探礦權采礦權退出自然保護區的補償問題,既有理論依據支撐,也有法律政策的保護。

  “信賴保護原則”是自然保護區內合法探礦權采礦權退出獲得補償的重要理論依據。信賴保護原則是行政法中最為重要的原則,屬于行政法領域的“帝王條款”。具體是指行政相對人基于對行政主體的授益性、合意性、指導性等行政行為的信賴而產生的值得保護的利益,這種行為不得隨意撤銷或者變更,否則應對行政相對人的合法利益給予補償。因為行政行為具有確定力和公信力,所以政府要遵循基本的誠信原則,不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為,確需撤銷或改變行政行為的,對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

  從現有的法律政策來看,我國已經在較為廣泛的領域建立了行政補償制度,比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資源利用等方面都有行政補償的法律制度。《物權法》第一百二十三條規定:“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”《行政許可法》第八條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。”這是行政信賴利益保護原則的重要體現,也是探礦權采礦權退出自然保護區應當給予補償的直接法律依據。

  十部門57號文件中也明確提出,“對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權,以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權,要分類提出差別化的補償和退出方案,在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下,依法退出自然保護區核心區和緩沖區。”可以看出,中央層面政策文件對合法探礦權采礦權退出也明確是要給予補償的。

  無論是保護區成立之前設立的礦業權,還是保護區成立之后,礦業權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權,都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益,屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規規定的“信賴保護利益”,因政府原因導致利益受損的,應當給予補償。

  中國礦業報:礦業權退出自然保護區該如何補償?

  吳永高:我國行政補償原則沒有統一法律規定,不同法律中對補償原則表述不一。從適應依法行政和建設法治政府的要求來看,公平補償原則應當作為探礦權采礦權退出自然保護區行政補償的基本原則。政府及其相關部門出于保護自然保護區生態環境的需要,而使探礦權人采礦權人的合法權益遭受特別損害,能夠依據社會上公認的公平理念對探礦權人采礦權人進行補償。在補償的范圍、標準、方式和程序上做到公平合理,較好地體現了社會公共利益和礦業權人合法利益平衡的補償原則。

  同時,探礦權采礦權退出自然保護區的情形比較復雜,每種情況的具體補償標準和補償范圍應當單獨考量。

  對沒有完成出讓的探礦權采礦權的補償,主要體現在退還其在取得探礦權采礦權過程中已經繳納的相關費用,比如探礦權價款、采礦權價款、探礦權使用費、采礦權使用費等。

  對到期探礦權,探礦權人不申請延續或者轉為采礦權的,探礦權自然終止。如果探礦權人申請延續或者轉為采礦權,因自然保護區原因不予辦理相關登記的,應當給予探礦權人公平合理的補償。對探礦權具體補償的方法和標準有兩個,一是成本補償法:包括取得探礦權過程中已經繳納的相關費用,如探礦權價款、探礦權使用費等探礦實際勘查投入,資金占用的成本。二是價值評估法:對探礦權的價值進行評估,根據評估結果給予補償。其中,處于勘查階段的探礦權到期的,如果其勘查結果沒有探明資源量的,經儲量評審認為不應該轉為下一勘查階段或者繼續進行投入的,探礦權自然終止,不需要給探礦權人補償。這體現了探礦本身屬于高風險的投資行為,特別是在普查階段的探礦行為,如果因為沒有探明資源量而造成投資損失,應當由探礦權人自己承擔。杜絕那些本來計劃主動放棄探礦權,不再打算進行勘查投入的,現在因為自然保護區退出有補償政策而不再主動放棄,要求政府給予補償的情形。

  對未到期探礦權,被要求強制退出自然保護區的,應當給予探礦權人補償。補償的具體標準同上。

  采礦權到期的,如果采礦許可證年限和礦產資源開發利用方案確定的服務年限一致的,到期依法辦理注銷登記手續,不需要給予采礦權人補償。采礦權到期的,如果采礦許可證年限短于礦產資源開發利用方案確定的服務年限,采礦權人申請延續,因自然保護區原因不予辦理延續登記的,需要給予采礦權人補償。對采礦權具體補償的方法和標準包括兩種。一是成本補償的方法:包括補償剩余儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩余年限的折舊費用、資金占用的成本。二是價值評估的方法,對目前的采礦權價值進行評估,根據評估結果給予補償。未到期的采礦權,被要求強制退出自然保護區的,應當給予采礦權人補償。具體的補償的方法和標準同上。

  需要指出的是,上述勘查投入和礦山開發基本建設投入,由于不同的勘查技術水平、不同的勘查手段和開發設計方案、實際建設水平等情況,可能投入經費數額差距巨大。具體數額應當經政府相關部門核定或者專業的機構進行審計、評估,充分考慮投資的折舊和攤銷性費用。另外,具體的補償額度應當考慮礦業權退出自然保護區的公益性以及當地政府的財政承受能力,在公平補償的原則下綜合平衡統籌考量。

  需要特別強調的是,探礦權人采礦權人退出自然保護區獲得政府補償,并不能因此免責應當履行的其他義務,比如造成地質環境損害應當履行恢復治理的義務、礦山閉坑中的相關義務等。

  自然保護區的保護與管理

  《自然保護區條例》所稱自然保護區,是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

  自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區。

  國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、國土資源、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內,主管有關的自然保護區。

  自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地,應當劃為核心區,禁止任何單位和個人進入;除依照本條例第二十七條的規定經批準外,也不允許進入從事科學研究活動。核心區外圍可以劃定一定面積的緩沖區,只準進入從事科學研究觀測活動。緩沖區外圍劃為實驗區,可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批準建立自然保護區的人民政府認為必要時,可以在自然保護區的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。

  吳永高

  曾在國土資源部法律中心工作,曾擔任國土資源部法律顧問項目組成員,現為國土資源部不動產登記中心(法律中心)法律顧問。

  多年來,他長期從事礦產資源投資并購、礦業權審批登記、礦業用地、礦山環境和礦業權糾紛處理的理論研究和實務工作,曾參與《土地管理法》、《礦產資源法》等多部法律法規修改和土地礦產領域多項國家重大課題研究工作。


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